全面實施新形勢下國家糧食安全戰略
  韓長賦
      黨的十八大以來,以習近平同志為總書記的新一屆中央領導集體著眼實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢,提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的新形勢下國家糧食安全戰略,強調要堅守“確保穀物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。習近平總書記強調,保障國家糧食安全,任何時候這根弦都不能松,中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上,我們的飯碗應該主要裝中國糧。這充分體現了中央對我國國情和現代化建設規律的深刻把握,強化了重農抓糧的施政理念和工作要求。我們要深刻領會新形勢下的國家糧食安全戰略,以高度的自覺、扎實的行動,全力以赴促進糧食生產穩定發展。
      一、準確把握新形勢下國家糧食安全戰略的內涵和要求
      古往今來,足食都是治國安邦的首善大舉。古人講,民以食為天,“洪範八政,食為政首”。對中國這樣的人口大國,糧食安全尤為重要,任何時候都不能掉以輕心。黨和政府歷來高度重視糧食生產,出台了一系列重要政策舉措,取得了舉世稱贊的成就,現在,我國已比較穩定地用不到世界10%的耕地,生產世界1/4的糧食,養活世界1/5的人口。這是對世界糧食安全的重大貢獻,用實際行動回答了誰來養活中國人的問題。
      當前,我國正處在全面建成小康社會的關鍵階段,保障國家糧食安全面臨新的形勢和任務。在去年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議上,習近平總書記把保障國家糧食安全放在經濟工作的首位,強調只要糧食不出大問題,中國的事就穩得住。今年中央1號文件提出,要抓緊構建新形勢下的國家糧食安全戰略。我們要立足經濟社會發展全局,深刻理解、準確把握新形勢下國家糧食安全戰略的豐富內涵。
      把握戰略立足點,始終堅持以我為主、立足國內。我國作為世界上最大糧食生產國和消費國,受耕地、淡水等資源約束,糧食有缺口是客觀現實,需要有效利用國際市場和國外資源。但十幾億中國人不能靠買飯吃、討飯吃過日子,我們的飯碗要主要裝自己的糧。這是因為:一方面,國際市場調劑空間有限。目前全球糧食貿易量僅有5000億斤—6000億斤,不到我國糧食消費量的一半,大米貿易量700億斤左右,僅相當於我國大米消費量的1/4,既不夠我們吃,也不可能都賣給我們;另一方面,大規模進口不可持續。如果我國長期從國際市場大量採購糧食,可能引起國際市場糧價大幅度上漲,不僅要付出高昂的代價,也會影響我國與一些不發達和發展中國家的關係。
      把握戰略著眼點,明確保障國家糧食安全的優先序。我國耕地就這麼多,需求又那麼大,必須有保有壓、有取有舍,集中力量先把最基本最重要的保住。首先是“保口糧”。大米、小麥是我國的基本口糧品種,全國60%的人以大米為主食,40%的人以麵食為主。這就需要合理配置資源,優先保障水稻和小麥生產,水稻面積要大體穩定在目前的4.5億畝以上,小麥面積大體穩定在3.4億畝以上。其次是“保穀物”。保穀物主要是保稻穀、小麥和玉米,這三大作物產量占我國糧食總產的90%左右。稻穀和小麥作為口糧品種要保,玉米是重要的飼料糧和工業用糧,近年來需求增長最快,也要保。目前,我國玉米種植面積5.45億畝,應保持基本穩定。
      把握戰略著力點,努力確保產能、強化科技支撐。提升我國糧食綜合生產能力,首先要藏糧於地。目前,中低產田占耕地面積的2/3,有效灌溉面積僅占一半多一點,靠天吃飯的局面仍未根本改變。要確保產能,守住耕地紅線是重要的前提,劃定永久基本農田是重要的保障,建設旱澇保收高標準農田是重要的途徑。其次要藏糧於技。在耕地、水等資源約束日益強化的背景下,糧食增產的根本出路在科技。去年,我國農業科技進步貢獻率達到55.2%,比10年前提高近12個百分點,農作物耕種收綜合機械化水平達到59.5%,比10年前提高27個百分點。這些年農業科技對我國糧食增產貢獻很大,但與發達國家相比還有很大差距。差距就是潛力,今後要堅持走依靠科技進步、提高單產的內涵式發展道路,給農業和糧食插上科技的翅膀。
      把握戰略平衡點,適度進口農產品,用好兩種資源、兩個市場。我國地不足、水不夠、資源環境壓力大,為滿足市場需求,適度進口是必要的。一方面,要做好品種餘缺調劑。我國強筋小麥、弱筋小麥、啤酒大麥等專用品種仍供不應求,需要通過適量進口來彌補國內不足。同時,還要進口一些國外特色調劑品種,以滿足多樣化的消費需求。另一方面,要做好年度平衡調節。戰國時期,魏國丞相李悝就把“平糴法”作為變法的重要內容,實質就是調節糧食市場和價格,防止穀賤傷農、米貴傷民。農業受氣候影響直接,年度豐歉常有,需要通過進出口和庫存來調節。適應經濟全球化進程,還需要統籌國際國內兩個市場,適量進口糧食來補充國內庫存,減輕國內資源環境壓力。但要把握好進口的規模和節奏,防止個別品種集中大量進口衝擊國內生產,給農民增收帶來不利影響。
      堅守戰略支撐點,守住糧食自給和耕地保有安全線。我們的飯碗里裝多少自己的糧食才算安全、靠什麼確保裝夠自己的糧食,需要科學評估、劃定底線。按照國家糧食安全戰略的要求,要量化“兩個指標”。從資源條件、需求結構以及國內外經驗看,一是做到“穀物基本自給”,保持穀物自給率在95%以上;二是做到“口糧絕對安全”,稻穀、小麥的自給率能基本達到100%。這是保障國家糧食安全的硬指標,也是硬約束。劃定“兩條底線”,實現自給率目標,穩定播種面積是基礎。從目前的糧食單產水平和未來科技進步的潛力看,在守住18億畝耕地紅線的前提下,必須守住糧食播種面積16億畝和穀物播種面積14億畝的底線。
      總之,在糧食問題上我們不能忘記歷史、盲目樂觀,不能今天吃飽了就忘了昨天餓肚子的滋味,不能糧食連年增產就看不到今後保障糧食安全的難度和壓力,確保糧食安全的任務依然十分艱巨。
      二、科學研判國家糧食安全面臨的新形勢新挑戰
      新世紀以來,我國糧食生產實現“十連增”,今年夏糧再獲豐收、全年有望獲得好收成,能夠為經濟社會平穩較快發展提供有力支撐。但應看到,在工業化、城鎮化進程加快的背景下,在高起點上繼續保持糧食發展的好勢頭,面臨更多挑戰。主要表現為“五個並存”。
      農產品需求剛性增長與資源硬約束趨緊並存。影響需求增長有兩個因素:一個是人口增長,未來一段時期,我國每年新增人口仍在700萬左右;另一個是消費升級,每年新增城鎮人口1000多萬。由於人口數量增加和消費結構升級,全國每年大體增加糧食需求200億斤。同時,耕地、水資源約束持續加劇。我國人多地少水缺,人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業化、城鎮化快速推進,每年要減少耕地600萬畝—700萬畝,城市生活用水、工業用水和生態用水還要擠壓農業用水空間。為了保護和恢復生態環境,還要適度退耕還林還草。需求增長、資源減少,將使糧食等農產品供求長期處於緊平衡狀態。
      農產品供求總量平衡與結構性緊缺並存。上世紀90年代中後期,我國糧食生產快速增長,而消費升級較慢,出現過短暫的總量平衡、豐年有餘。但這種供求格局已經改變。從總量看,現在已經有缺口,未來缺口還會繼續擴大。預計到2020年,糧食需求總量大約在1.4萬億斤左右,按照目前1.2萬億斤的產量基數和95%的基本自給率,要保持年度產需基本平衡,每年糧食至少要增產200億斤。從結構看,現在一些品種缺口較大,未來缺口還會繼續擴大。典型的是大豆缺口逐年加大,去年進口大豆超過6000萬噸。有限的資源就擺在那兒,增加穀物種植就意味著減少其他作物種植,而需求又都在增加,這種結構性矛盾將長期存在。
      農業生產成本上升與比較效益下降並存。多年來,國家採取了很多措施,如出台“四補貼”、重點糧食品種最低收購價和臨時收儲等政策,解決糧食效益低的問題,但成本上漲、效益下降的局面仍未根本改變。從生產成本看,我國農業日益顯現“高成本”特征。這些年農資價格、土地租金、人工成本等生產要素都在上漲,特別是過去忽略不計的人工成本快速上漲,農忙時節有的地方一天100多元都請不到人,一些農戶特別是種糧大戶很難承受。從種植收入看,比較效益偏低並呈下降趨勢。多數地方,一畝糧食的純收益只有二三百元,農民說,“辛辛苦苦種一畝田,不如外出打幾天工”。這將影響農民的生產積極性。
      農村勞動力結構性短缺與家庭小規模經營並存。目前,家庭承包經營是我國農村的基本經營制度,這符合我國國情和農業生產特點,具有廣泛的適應性和旺盛的生命力,今後仍必須長期堅持並不斷完善。現在看,這一經營制度面臨“兩大挑戰”:農業勞動力結構性短缺,“誰來種地”的問題日益突出。隨著農村勞動力大量向非農產業轉移,農業兼業化、農村空心化、農民老齡化的問題日趨嚴重。全國農民工達到2.7億人,一些地方農村勞動力外出務工比重高達70%—80%,在家務農的勞動力平均年齡超過55歲。到2020年,我國城鎮化率將達到60%,比2013年提高6.3個百分點,農村勞動力加快轉移,結構性短缺將更加突出。土地經營規模小,“怎麼種地”的問題日益突出。目前,我國農業人口人均耕地2畝多,幾乎是世界上最小的,大約是美國的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。我國現有承包農戶2.3億戶,在今後相當長一段時期內,廣大承包農戶仍將是我國農業生產經營的重要主體,小規模經營的格局不會根本改變。
      基礎設施薄弱與自然災害頻發並存。近幾年,國家持續加大投入,實施新增千億斤糧食生產能力規劃,加強高標準農田建設,為糧食連年增產發揮了重要作用。但農業基礎設施薄弱的問題仍未根本改善,抵禦災害的能力仍然較弱。一方面,農田設施老化。目前,全國大型灌區骨幹工程完好率為60%,中小灌區干支渠完好率僅為50%左右,大型灌溉排水泵站老化破損率達75%左右。特別是田間渠系不配套,“毛細血管”不通暢,農田灌溉“最後一公里”薄弱,一些地方“旱不能澆、澇不能排”的問題突出。另一方面,氣象災害和生物災害頻發。這些年,極端天氣越來越多,突發性、暴發性災害多發。2000年以來,全國平均每年因自然災害損失糧食800多億斤。今後,糧食生產必須始終立足抗災奪豐收。
      三、切實抓好國家糧食安全戰略重點任務和重大措施的落實
      李克強總理指出,要統籌謀劃新形勢下的國家糧食安全戰略,構築更加穩固牢靠的國家糧食安全保障體系。我們以為,從我國的國情和現實基礎看,實施好新形勢下國家糧食安全戰略,保障國家糧食安全,根本在耕地,出路在科技,動力在政策,基礎在農民,重點在大縣。為此,要緊扣耕地、科技、政策、農民這些關鍵點,深化農村改革,推進體制創新和工作創新,不斷在高基點上取得新的突破、實現新的發展。
      堅決守住耕地這個命根子。這是國家糧食安全的命脈所系。耕地是糧食生產的命根子,既要保數量,也要提質量。雖然第二次全國土地調查顯示,耕地的賬面數字有所增加,但耕地還是那麼多,產能也還是那麼多,實際並沒有增加。對此,必須有清醒的“紅線意識”,耕地紅線要嚴防死守,農民可以非農化,耕地決不能非農化。要採取強有力的措施,保持耕地面積基本穩定,要劃定永久基本農田,確保“有地可種”。集中新增千億斤糧食生產能力規劃、農業綜合開發、土地整治等項目資金,大力開展旱澇保收高標準農田建設。到2020年,全國要新建8億畝旱澇保收高標準農田。
      緊緊依靠科技挖掘糧食增產潛力。這是實現糧食持續增產的根本出路。近10年,我國糧食畝產提高69.6公斤,對糧食增產的貢獻率接近70%。在高起點上繼續增產,更要發揮好科技增產的潛力,著力抓好新品種、新技術、新機具的推廣應用。要加快篩選應用一批適宜本地特點、高產優質抗逆性強的新品種。繼續大規模開展糧食高產創建,抓好整鄉整縣整建制推進,集成推廣先進實用技術,扎實開展糧食增產模式攻關,促進大面積均衡增產。加快糧食生產全程機械化進程,大力推進農機深松整地作業,進一步發揮農機在科技興糧中的載體作用。
      堅持不懈強化完善惠農政策。這是促進糧食生產穩定發展的關鍵因素。糧食生產實現“十連增”,最主要的還是政策好,中央政策力度大,各地也出台了許多配套政策。今後在完善強化政策的同時,要在狠抓政策落實上下功夫。繼續落實好“四補貼”政策,新增農業補貼重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜,讓多生產糧食者多得補貼。加快完善主產區利益補償機制,繼續加大對產糧大縣的獎勵力度,調動主產區生產積極性。落實好國家最低收購價和臨時收儲政策,保持農產品價格水平合理,促進農民種糧增收,讓農民愛種糧種好糧。
      加快培育新型農業經營主體。這是解決“誰來種糧”、發展現代農業的應對之策,也是深化農村改革的一個重點。要在穩定農村土地承包關係並保持長久不變的基礎上,引導土地有序流轉,發展適度規模經營,扶持發展種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業和社會化服務組織,積極培育新型農業經營主體。多渠道開展農民職業培訓,加快培育一大批新型職業農民,重點培訓種田能手、農機作業能手、科技帶頭人、農業營銷人才、農業經營人才,完善農業支持政策,吸引一部分青壯年留在農村、從事農業。鼓勵和支持專業化經營性服務組織開展供種育苗、農機作業、農資供應、農產品加工及營銷等服務,加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系。
      切實強化重農抓糧的工作機制。這是實施新形勢下糧食安全戰略的重要保障。各地要把發展糧食生產放在經濟工作的首位,充分發揮行政推動作用,整合各方面力量和資源,形成部門聯動、上下配合、合力推進糧食生產的工作格局。強化監督檢查,把糧食生產納入績效考核體系,對耕地保護、政策落實、技術推廣等方面列出硬指標,推動糧食生產各項政策措施落到實處。保障國家糧食安全,主要靠糧食主產區和產糧大縣,主產區增產,全國糧食就穩定。目前13個糧食主產省的產量占全國的75%、商品量占80%、調出量占90%,全國產量超10億斤的產糧大縣有400多個、產量占全國的50%以上。產糧大省、大縣在全國糧食生產全局中舉足輕重,中央將進一步加大扶持力度,完善糧食主產區利益補償機制,使主產區種糧不吃虧,讓重農抓糧的地方在政治上有榮譽、財政上有實惠、工作上有動力。
      (作者:農業部部長)   (原標題:農業部部長:全面實施新形勢下國家糧食安全戰略)
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